Hacia el Nuevo Modelo de Contabilidad Aplicada al Sector Público

La Contabilidad y el Proceso de Reorganización de las Finanzas Públicas

Analizar el actual proceso de convergencia de las normas contables brasileñas con las normas internacionales de forma aislada, en particular en relación con la contabilidad aplicada al sector público no es la mejor manera de explicar su importancia a la sociedad. Este proceso debe ser visto en el espectro de la evolución, de las estadísticas fiscales y de la contabilidad en el país, desde la proclamación de la república.

En Brasil, al principio de la república, el entonces Ministro de Hacienda, Ruy Barbosa, empieza el relato sobre la situación financiera del Gobierno Federal en 1890, afirmando que: «El desequilibrio entre ingresos y gastos es la enfermedad crónica de nuestra existencia nacional». Desde ese momento hasta el presente, muchos desafíos fueron enfrentados hasta que el país alcanzara el denominado «Grado de Inversión».

Desde entonces, muchas crisis han sido experimentadas por la sociedad brasileña y se adoptaron varias iniciativas, a veces en la dirección de mejores mecanismos para financiar el gasto público, con impactos sobre la relación entre el gobierno y la sociedad, y a veces promocionando mejorías en la estructura organizativa del gobierno, con impactos en el funcionamiento interno del gobierno.

Las reformas Estructurales y las Crisis

En 1931, bajo el impacto de la crisis en la economía mundial, el gobierno brasileño se encontraba en la contingencia de no tener como pagar integralmente sus compromisos con los acreedores internacionales. Entonces comenzó un proceso de reestructuración de la deuda, y luego las deficiencias de los instrumentos de la gestión de gobierno se presentaron: era necesario llevar a cabo una auditoría para plantear la legalidad de la cantidad de la deuda exigida por los acreedores, lo que indica que el gobierno no tenía contabilidad y registros periódicos de la cantidad de la deuda, o un sistema de gestión que propicie la transparencia en las cuentas externas.

A principios de 1960, un nuevo período de crisis económica e institucional pone una vez más de manifiesto la necesidad de mejorar la gestión de las finanzas del país y de la Contabilidad. Elevado déficit público, inflación creciente, altas tasas de interés exigieron la aplicación urgente de las propuestas que habían sido objeto de debate. En este contexto, dos hechos importantes pueden citarse:

1. a) la promulgación de la Ley nº 4320/1964, de 17 de marzo de 1964, que constituyó un hito en el ordenamiento de las finanzas públicas en Brasil, siendo tan importante que incluso hoy en día hay pocas reparaciones que se pueden ver en su texto. Mediante la sistematización de las normas generales del derecho financiero para la elaboración y control de los presupuestos, de la gestión de tesorería y de las cuentas anuales federales, estaduales, del Distrito Federal y de los municipios, esta ley ha mejorado de manera significativa los conceptos de gestión presupuestaria y financiera existentes hasta entonces y ha implementado el modelo contable que prevalece hoy en día.

1. b) la promulgación de la Ley nº 4595/1964, que creó el Consejo Monetario Nacional (CMN), como formulador de la política económica y el Banco Central de Brasil (BACEN o BCB), como el organismo de ejecución y fiscalización de estas políticas.

El comienzo de la década de 1970 se ha caracterizado como un período de alta liquidez en los mercados financieros internacionales, lo que permitió un flujo natural de los fondos a Brasil, el crecimiento del ahorro interno, asociado a la captación del  ahorro externo, el aumento de las inversiones en infraestructura y en la capacidad productiva del país. Ocurrió, entonces el tiempo del «milagro brasileño». En el período 1970 a 1974, el crecimiento medio del PIB en Brasil fue del 12% por año. En aspecto contable, un gran hito fue la publicación de la Ley nº 6404/1976, que establece el modelo de contabilidad de las empresas en Brasil.

A pesar de los resultados, el modelo no era sostenible a largo plazo, ya que dependía principalmente del flujo de recursos propiciados por el creciente endeudamiento. Después de la crisis petrolera, en 1979, y de la crisis del mercado financiero internacional, en 1982, el interés externo se volvió demasiado alto, mientras que el flujo de capital extranjero dejó de fluir a Brasil, que condució al agotamiento total del modelo. En la primera mitad de la década de 1980, la situación que se configuraba era de gran desorganización, habiendo una falta de preparación de las instituciones de las finanzas públicas, desde la perspectiva de los instrumentos a su disposición para la planificación, ejecución y control de sus actividades y de la contabilidad como una herramienta de apoyo a las estadísticas fiscales del país.

Se volvió relevante la adopción de mecanismos de registro y recolección de datos para que se pueda obtener información mínimamente fiable con relación a las finanzas públicas, lo que no era posible ante el conjunto de normas organizativas  e instrumentales de registros hasta entonces existentes. El criterio, denominado «Necesidad de Financiación del Sector Público – NFSP», requirió cambios importantes en el sistema de contabilidad y de estadísticas fiscales del Banco Central para supervisar, por medio de la contabilidad del Banco Central, los cambios en los activos y pasivos financieros del sector público, incluidos los federales, estaduales y municipales.

El aparejo del Banco Central también estuvo acompañado de importantes medidas de reorganización de las finanzas públicas que, se han convertido en hitos de los años 80:

1. a) la unificación presupuestaria: la Constitución de 1988 implementó en el escenario nacional la unificación del presupuesto, integrando en una sola pieza, los presupuestos fiscales, de la seguridad social y de las inversiones de las empresas estatales;

1. b) La separación del Banco de Brasil, del Banco Central y del Tesoro Nacional – la creación de la Secretaría del Tesoro Nacional permitió la separación de las funciones del Banco de Brasil, del Banco Central y del Tesoro Nacional. Desde ese momento las acciones fueron en el sentido de que el Banco Central cuida de la política monetaria, el Tesoro Nacional de la política fiscal (ingresos y gastos) y el Banco de Brasil pasa a ser un banco comercial;

1. c) Establecimiento del Sistema Integrado de Administración Financiera del Gobierno Federal – SIAFI – Para resolver los problemas con la falta de un adecuado sistema de ejecución presupuestaria, financiera y contable, como el desfase en los registros contables, la falta de información de gestión, las inconsistencias de datos y baja confiabilidad de la información, se ha introducido el Sistema Integrado de Administración Financiera del Gobierno Federal – SIAFI, la integración en un sistema único de registros de la ejecución presupuestaria, financiera y de la contabilidad;

1. d) El ajuste fiscal de los estados y municipios – En la década de 1980, las finanzas de la Unión se han deteriorado. Además de eso, se hizo la refinanciación de diversas deudas de los estados y municipios con la Unión, para reestructurar los plazos e intereses que incidían. Para que el perfeccionamiento del marco institucional no quedara limitado al ámbito de las finanzas del gobierno federal, se adoptaron iniciativas para la modernización de la gestión fiscal de los estados y municipios;

1. e) Publicación de la Ley de Responsabilidad Fiscal – LRF – En mayo de 2000, se publicó la Ley Complementaria nº 101, que establece para toda la Federación un importante conjunto de normas de control de las cuentas públicas, por disponer sobre límites a la deuda, garantías, préstamos, gastos que quedan por pagar y gastos con personal.

Así, la contabilidad bancaria apoya la reorganización de las finanzas del país, especialmente en el ámbito federal, cuando da apoyo para que el Banco Central pueda determinar la variación en la deuda neta de todas las entidades de la federación, que es el principal parámetro para la evaluación de la sostenibilidad de la política fiscal, desde que se implementó la metodología de cálculo de los resultados primario y nominal. En la práctica, es a partir de este cálculo que se comprueba si el país gastó más o menos de lo que gana, contribuyendo o no para el aumento de la deuda pública.

En el sector público federal, en la base conceptual del SIAFI está la contabilidad y la estructura del plan de cuentas único federal, como un instrumento de control de la política fiscal, de ejecución presupuestaria y de control patrimonial. Las informaciones generadas sobre la ejecución de los ingresos y gastos del gobierno son oriundas de la contabilidad. El control de los gastos para el cumplimiento de las metas fiscales se realiza en el sistema con la garantía de la integridad de los saldos contables. Así, se puede decir que el país ha evolucionado a lo largo de los años para la convergencia hacia mejores prácticas internacionales en las finanzas y la transparencia.

El proceso de convergencia a las Normas Internacionales de Contabilidad

Según el escritor y filósofo alemán Goethe, el mejor gobierno es el que enseña al pueblo a gobernarse a sí mismo. Es decir, uno que permita la transparencia en sus acciones y medios que permitan a la sociedad opinar y participar en las decisiones de gobierno. En este sentido, el país no puede dejar de buscar  constantemente la mejoría de sus instituciones, con el objetivo de ampliar la gobernabilidad sobre las cuentas públicas, y especialmente de favorecer  la gobernabilidad de la sociedad en asuntos de gobierno, mediante la introducción de mecanismos de transparencia y participación. Así, la contabilidad tiene un papel importante en este contexto.

La aplicación de las normas internacionales contribuirá de manera significativa a la mejora de las estadísticas fiscales del país, de los informes de la LRF y de los estados financieros. En este sentido, la iniciativa del Consejo Federal de Contabilidad – CFC en colaboración con la Secretaría del Tesoro Nacional – STN, que es el organismo que publica las normas para la consolidación de las cuentas públicas, de crear un comité para dirigir el proceso de convergencia con las Normas Internacionales de Contabilidad Aplicada al Sector Público, se muestra como un paso estratégico para el país.

El nuevo modelo recupera el objeto de la contabilidad como ciencia, que es el patrimonio. La cultura contable que prevalece en el sector público es centrarse en los aspectos del presupuesto, a expensas de control de los aspectos de patrimonio. En resumen, se puede identificar que el nuevo modelo contable debe proporcionar:

1. a) La inserción del país en las normas internacionales de contabilidad, permitiendo que la parte de la sociedad organizada, los líderes de opinión y los organismos internacionales puedan comparar los estados financieros publicados por los países;

1. b) La introducción de un sistema de costes en el sector público, según lo dispuesto en la LRF, puesto que el nuevo modelo también incluirá en el sector público prácticas esenciales para la determinación de los costos de los programas gubernamentales, tales como la depreciación y amortización y el pleno reconocimiento de los activos y pasivos, a partir de la aplicación de la base contable de devengo

1. c) La adopción del Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2002 (MEFP). En la actualidad, las estadísticas fiscales siguen el manual de 1986 y evalúan la situación fiscal del país a partir de la evaluación del flujo de ingresos y gastos del gobierno. El nuevo manual evalúa la situación fiscal también a partir de los estados financieros y está alineado con la visión del patrimonialista de la contabilidad. La convergencia de la contabilidad del Brasil a las Normas Internacionales de Contabilidad Aplicadas al Sector Público, proporcionará las condiciones para que las estadísticas fiscales del sector público de Brasil evolucionen poco a poco, sin sobresaltos, hacia la adopción del MEFP.

Por parte del Tesoro Nacional, el establecimiento de las normas de contabilidad mejorará la consolidación de las cuentas públicas como exige el LRF.

Ahora es el momento de la contabilidad y se hace necesario y urgente que el país camine hacia las buenas prácticas establecidas por las normas internacionales de contabilidad, porque seguramente en el futuro esta será una marcada diferencia entre los países. El sector privado, que inició el proceso con el apoyo del Banco Central y de la Comisión de Valores (CVM), ha consolidado esta victoria al final de 2007 y de 2008, cuando el Presidente firmó la Ley nº 11638/2007 y editó el MP nº 449/2008.

El sector público ya ha iniciado el proceso con la edición de las Normas Brasileñas de Contabilidad Aplicadas al Sector Público y la inserción en la zona pública de la comisión de Convergencia Brasil. Otro paso importante fue dado con la publicación de la Ordenanza del Ministerio de Hacienda nº 184/2008, que establece las directrices para la convergencia con las normas internacionales, que se apoyará en la traducción de las normas para el portugués, lo que ocurrirá a finales de 2010.

Por lo tanto, ahora el país comienza a construir un nuevo futuro!

Paulo Henrique Feijó

Coordinador-General de Normas de Contabilidad Aplicadas al Sector Público

Secretaría del Tesoro Nacional

Ministerio de Hacienda

Brasil