Ubaldo Gonzales de Frutos (España)  

Especialista Fiscal Líder en el Banco Interamericano de Desarrollo. Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. 

El análisis de las políticas tributarias en ALC es impensable hoy fuera del contexto de la COVID-19. A medida que se prolonga la pandemia, se complica la situación fiscal de los países, y las miradas se vuelven hacia el sistema de ingresos. Al mismo tiempo, muchas esperanzas se hallan depositadas en el sistema impositivo como herramienta de política para apalancar la recuperación económica en la pospandemia y de paso alcanzar un crecimiento robusto, sostenible e inclusivo, contribuyendo con ello a resolver los desafíos de la región, que se pueden resumir en los Objetivos de Desarrollo Sostenibles de Naciones Unidas. En consecuencia, la visión de partida para los sistemas fiscales de ALC es la de una herramienta que los países pueden usar en el corto plazo para entrar en la senda de la sostenibilidad fiscal y no poner mayor presión sobre la deuda, a la vez susceptible de alinearse con políticas de gasto para generar un crecimiento robusto, verde e inclusivo. 

Medidas de emergencia  

La baja recaudación fiscal y los gastos extraordinarios –sanitarios y sociales—que impuso la crisis del COVID-19 dejaron agudos desequilibrios en las finanzas públicas de la región. Los países intervinieron con programas de apoyo fiscal para evitar una crisis económica más severa y un deterioro mayor del empleo, pero estos gastos extraordinarios, sumados a la caída de los ingresos tributarios por la disminución de la actividad, elevaron los déficits y la deuda pública a niveles sin precedentes.

En promedio, los déficit públicos alcanzaron en 2020 el 11,7% del PIB en las economías avanzadas, el 9,8% en las economías emergentes y el 5,5% en los países en desarrollo de bajo ingreso (FMI, 2021). Para los países más pobres esto representa un aumento de cinco puntos  del PIB, desde el -0,5% en 2019 al -5,4% en 2020. En américa Latina, los déficits fiscales aumentaron en 2020 un 5,3% del PIB en promedio (BID, 2021). A mediano plazo, cabe esperar que los déficits fiscales se contraigan conforme se acelere el ritmo de la recuperación y se pongan en marcha mejores políticas de gasto, pero existe el riesgo de que la crisis se traslade al sistema financiero si la pandemia se prolonga más allá de 2021.

La emergencia fiscal es grande, porque el deterioro de los balances públicos hace sumamente difícil sostener los estímulos fiscales por mucho tiempo (BID, 2021), con el consiguiente riesgo de profundizar en la crisis. Esto es muy relevante en un escenario donde las vacunas no están llegando con la celeridad que se pensaba, y donde la aparición casi constante de mutaciones del virus abre incertidumbres fundadas sobre la inmunización colectiva efectiva y, por ende, la duración de la crisis.

Este escenario aconseja que los países de ALC mejoren su desempeño fiscal en el corto plazo. La esperanza está puesta en una recuperación económica rápida que aporte más ingresos, especialmente por IVA, impuestos sobre consumos específicos, aranceles y en menor medida cotizaciones sociales e IRPF, pues las pérdidas acumuladas por las sociedades van a lastrar la recaudación de la imposición sobre utilidades por mucho tiempo. Lamentablemente, parece que el resurgir no va a ocurrir en 2021; las perspectivas macroeconómicas son demasiado inciertas. Aunque a principios del año se predecía un crecimiento del 4,1% tras la caída del 7,4% del año anterior, las numerosas incertidumbres asociadas a la pandemia y el riesgo del contagio de la crisis al sistema financiero sitúan las perspectivas más pesimistas en un 0,8% (BID, 2021). Si esta vía de la recuperación automática no prospera, es posible que los países tengan que asumir incrementos discrecionales para mitigar el riesgo de un deterioro excesivo de las finanzas públicas que se traslade a una crisis de deuda o inflacionaria. Los próximos meses serán fundamentales para decidir si hay que implementar reformas tributarias en 2022.

En las etapas iniciales de la crisis en 2020, las medidas fiscales tenían el propósito de aliviar las dificultades de tesorería de las empresas, para mantener el empleo y evitar la destrucción del tejido productivo. Era una lección aprendida en la crisis financiera internacional anterior, cuando se comprobó que es más difícil reconstruir la economía si permitimos que la falta de liquidez se transforme en insolvencia. Otro bloque de medidas fiscales quiso apoyar a los hogares, más mediante transferencias directas y acceso gratuito a beneficios sociales que con alivio tributario, porque el nivel de informalidad y el alto umbral de entrada en el impuesto de la renta existentes en la región significa que los estímulos tributarios en el IRPN no alcanzan a las personas más necesitadas.

En las economías avanzadas, las medidas de estímulo fiscal en 2020 alcanzaron el 19% del PIB en promedio, aunque los mercados emergentes y, en especial, los países en desarrollo de bajo ingreso obviamente implementaron paquetes más modestos, como corresponde a su más reducida capacidad fiscal (FMI, 2021). En ALC la dimensión de la respuesta fue, empero, muy significativa; el total de los paquetes fiscales de la región llegó a USD 485.000 millones —más que el PIB anual de Colombia, la cuarta economía de la región–, con un paquete fiscal promedio del 8,5% del PIB, aunque desigualmente distribuido, con inyecciones mayores en los países andinos y del Cono Sur, en tanto que dos tercios de los países proveyeron paquetes de estímulo mucho más modestos, del orden del 3% del PIB, lo que refleja la escasez de espacio fiscal disponible (BID, 2021).

Un año después, algunas de estas medidas se han prolongado y otras se han modificado; y los países han empezado ya a aplicar políticas para estimular la actividad económica y apoyar la recuperación (OCDE, 2021). Las medidas de la cosecha 2020 –para apoyar a familias en situación de exclusión y a empresas viables pero con dificultades financieras transitorias– eran temporales por su propia naturaleza, y no pueden seguir sosteniéndose durante mucho tiempo por tres motivos: primeramente, la reducción del espacio fiscal limita las posibilidades reales de seguir implementando estas políticas; en segundo lugar, muchas empresas están pasando de la iliquidez a la insolvencia, por lo que carece de lógica seguir sosteniendo puestos de trabajo y empresas que de cualquier modo van a perecer. Finalmente, algunas medidas de estímulo en 2020 fueron diferimientos, por ejemplo de pagos tributarios, y esos diferimientos están venciendo. Por estas razones, en las economías avanzadas se ha reducido en dos tercios el estímulo fiscal (del 19% en 2020 al 6% en 2021) (FMI, 2021), y es previsible que siga reduciéndose más en 2022. Es imperativo, por tanto, pasar de la fase de contención a la de recuperación, aunque será mucho más difícil si la situación sanitaria no mejora sustancialmente.  

La solución a que han recurrido ya algunos gobiernos para financiar el gasto extraordinario que supone el apoyo de emergencia prolongado es subir los impuestos, decisión implementada por algunos países en la segunda mitad de 2020 y principios de 2021 (OCDE, 2021). Entre la tipología de impuestos afectados, algunos continúan tendencias que ya veíamos antes de la crisis, como la fiscalidad de los combustibles fósiles o la imposición al carbono, los aumentos de impuestos más frecuentes en los países de la OCDE y el G20 (OCDE, 2021). Además, aunque algunas de esas subidas son temporales, la mayoría son permanentes. Sin embargo, otras subidas impositivas marcan una nueva tendencia respecto a la etapa previa a la crisis, pues varios países han introducido subidas de impuestos personales a los perceptores de rentas de mayor capacidad, incrementando las tasas máximas de IRPF (British Columbia canadiense, Colombia, República Checa, Corea, Nueva Zelanda, España, Rusia y Reino Unido para 2023). Además, Rusia y Chequia abandonaron su IRPF proporcional en favor de uno progresivo (OCDE, 2021).

Un mecanismo son los impuestos indirectos, por la alta productividad del IVA, y los impuestos sobre consumos específicos, pero esta vía no está exenta de problemas. Uno es el carácter regresivo de fiscalidad indirecta, pues la proporción de renta dedicada al consumo es inversamente proporcional al nivel de ingresos. El remedio para paliarla es eximir de gravamen los alimentos de la canasta básica y otros bienes o servicios de primera necesidad. Esto atenúa la regresividad, pero por ser un incentivo general, termina beneficiando principalmente a los deciles más altos de renta. Hasta el 70% de los beneficios fiscales en IVA en ALC va a parar a manos de personas que no son pobres y, por lo tanto, es una manera muy ineficiente de transferir recursos (BID, 2021). Una alternativa es el IVA-P, un IVA personalizado que realiza transferencias compensatorias a los deciles más pobres de la población. Este esquema tendría dos elementos: el primero es reducir o anular las exenciones en IVA, respetando la generalidad del impuesto, lo cual además evita distorsiones. El segundo es transferir el IVA pagado a la población en mayor necesidad, lo cual exige, a su vez, muy buenos registros administrativos, alimentados por la información tributaria y laboral, y de los consumos por medio de la factura electrónica. Otro problema de incrementar el IVA es que surte efectos negativos sobre el consumo y la inversión, y una subida generalizada del IVA podría frenar el crecimiento lo cual, aparte de frenar la recuperación, sería contraproducente a efectos recaudatorios porque la reducción de la base (consumo e inversión) neutralizar la subida de las tasas sin aportar una recaudación adicional considerable.

En la misma línea de incrementar la progresividad y reducir las desigualdades, se ha despertado un gran interés en torno a los impuestos sobre el patrimonio, especialmente tras la propuesta de la senadora demócrata norteamericana Elizabeth Warren de imponer un impuesto a las grandes fortunas, del 2% del patrimonio para activos superiores a 50 millones y del 3% cuando superen los mil millones de dólares, incluyendo robustas medidas antielusión para darle credibilidad. El FMI también está proponiendo la subida del IRPF a las rentas más altas y sugiriendo exigir un impuesto sobre el patrimonio a los superricos, ya sea con carácter permanente, ya como un recargo transitorio “de solidaridad”, y el BID ha analizado las opciones de diseño e implementación de un impuesto a la riqueza en América Latina y el Caribe, discutiendo las dificultades de implementación efectiva y considerando la alternativa imperfecta que son los impuestos sobre la propiedad, existentes en numerosos países de la región, pero a tasas tan bajas que recaudan sólo el 0,4% del PIB, mientras en los países de la OCDE se recauda un 1,2%.

1.1.       Medidas de apoyo pospandemia

Una vez que la situación socio-sanitaria se normalice, la tarea de la política fiscal será apoyar un crecimiento robusto alineado a alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible, ayudando a lograr una transformación verde, digital e inclusiva de la economía. Será para ello necesario poner en marcha reformas estructurales para mejorar el dinamismo de la economía, acelerando especialmente la transformación digital, buscar la sostenibilidad ambiental con paquetes holísticos que miren, además de a la fiscalidad energética, a ciudades inteligentes, medios de transporte no contaminante, fomento del teletrabajo y de otras formas de organización social que reduzcan la huella de carbono, proyectos de desarrollo rural y economía circular, y otros patrones de desarrollo capaces de generar empleo de calidad para todo tipo de trabajadores, incluyendo los que tienen menos educación formal o residen en zonas rurales, contribuyendo así a reducir la desigualdad.

Las medidas estructurales, entre las cuales algunas de naturaleza tributaria, convivirán inicialmente con medidas de apoyo prolongadas, pero centradas cada vez más en las empresas y los hogares más gravemente afectados, especialmente si la recuperación económica sigue siendo lenta; aunque las medidas de estímulo adicional deben ser en todo caso temporales y centrarse en áreas donde el multiplicador fiscal es más alto, especialmente las que apoyen la recuperación del mercado laboral y la recapitalización de las empresas, coordinando el estímulo fiscal con otras políticas y garantizando que dichas medidas estén alineadas con los objetivos ambientales, sanitarios y sociales a más largo plazo (OCDE, 2021). En tal sentido, no se puede descuidar la inversión, pues el multiplicador es alto y el entorno de bajas tasas de interés reduce el costo de acometer inversión pública verde, si lo permite el espacio fiscal o, alternativamente, mediante APPs.

Un elemento muy importante será el diagnóstico de la fase en que se encuentra cada economía, porque una retirada prematura del apoyo fiscal frenaría la recuperación, mientras que la una retirada tardía de las medidas de estímulo lastraría el crecimiento e incrementaría el desbalance fiscal.

Los marcos fiscales a mediano plazo serán también cruciales para equilibrar las finanzas públicas y restaurar los colchones fiscales. En este terreno son importantes las reglas fiscales. Los países deben revisar si su diseño es adecuado pues, de lo contrario, habría que recalibrar sus límites para garantizar una ruta de ajustes creíble. En términos de las instituciones fiscales de ALC, 11 países con reglas fiscales tienen una cláusula de escape, y 10 de ellos 11 han aplicado esa flexibilidad durante la pandemia. La desviación promedio del déficit primario estipulado en las reglas era de cerca del 3,4% del PIB. La mayoría de los países tienen una meta explícita para volver a la regla fiscal en 2021, y unos cuantos planean volver en 2022 y años posteriores (BID, 2021, pág. 34)

2.    La próxima generación de reformas tributarias

A medida que avanza la ralentización económica, más necesario se hace reforzar las redes de protección social y empezar a restaurar el equilibrio fiscal. Añadiendo el objetivo de la estabilidad fiscal a medio plazo, y el gasto social y de inversión necesarios para lograr cumplir los Objetivos de Desarrollo Sostenible, queda claro que habrá que afrontar reformas tributarias a escala nacional e internacional, especialmente a medida que la recuperación cobre impulso.

Cuestión distinta es el tipo de reforma que se persiga (con o sin incremento de la presión fiscal, con o sin incremento de la progresividad) y las modalidades de implementación, pues obviamente un factor que nunca puede subestimarse son las consideraciones de economía política. Las subidas de impuestos pueden ser contraproducentes en un escenario donde el crecimiento económico demandaría políticas expansivas antes que restrictivas. Además, cualquier reforma debería mejorar la equidad e ir acompañada de medidas sociales para proteger a la población en riesgo de exclusión.

Hay poco margen para subir tasas de gravamen, pues están a niveles comparables con la OCDE en el IRPN, donde además las tarifas tienen también estructuras bastante progresivas. En el Impuesto sobre las utilidades societarias las tasas que aplican los países de ALC son incluso superiores a la media OCDE, pues el promedio de la región es el 27%, bastante más alto que en las economías avanzadas (22,6%) (BID, 2021). Incluso, si añadimos otras formas de impuestos corporativos, incluidas las contribuciones laborales y otros impuestos, los impuestos “efectivos” sobre los beneficios de las empresas para los cumplidores pueden llegar hasta el 60% en ALC, frente al 40% en las economías avanzadas y el 30% en Asia emergente, según la base de datos Paying Taxes de PWC-Banco Mundial. Subir la contribución a la economía formal supone de hecho agravar el problema de la informalidad, uno de los problemas endémicos de la región, junto con el del elevado gasto tributario.

2.1.       Reducir la informalidad

Cerca del 58% de los trabajadores en la región tiene un empleo informal, en comparación con menos del 20% en las economías avanzadas de y cerca del 50% en algunos países en Asia (BID, 2021). La región tiene el segundo promedio más alto de informalidad en el mundo, sólo por debajo del África Subsahariana, donde se registra un 90%. En ALC, el 80% de los trabajadores en el decil más pobre son informales. Hay tres grandes motivos que explican la alta informalidad en ALC: (1) el bajo nivel de formación entre los deciles más bajos dificulta su acceso al mercado de trabajo formal; (2) los impuestos sobre la nómina, con un promedio del 28%, desalientan la contratación formal y (3) los programas de protección social para los trabajadores informales, como Progresa en México y Bolsa Familia en Brasil, aunque bien intencionados, actúan como un freno a la formalización.  

Reducir la informalidad requiere una combinación de incentivos bien alineados y medidas de control. La revolución tecnológica va a permitir dar un salto de gigante en el control de la economía sumergida. El big data y la inteligencia artificial permitirán afinar muchísimo en la construcción de registros públicos de personas en riesgo de exclusión, focalizando mejor las medidas de política tributaria (por ejemplo, el IVA personalizado) o de gasto social. A la vez, utilizado innovadores enfoques de la economía del comportamiento, permitirán avanzar hacia una mayor formalización. Desde el lado de la política, el desafío es suavizar el salto entre la informalidad absoluta y la participación en el sistema, vinculando las prestaciones sociales con la contribución efectiva, pero sin dejar de proteger a las personas que lo necesiten, y teniendo en cuenta que cualquier incremento de la imposición efectiva en las rentas más bajas va a generar mayor informalidad. Una posibilidad sería un Crédito Tributario por Rentas del Trabajo similar al Earned Income Tax Credit o EITC existente en EEUU y que funciona como un impuesto negativo a la renta, es decir, una transferencia que complementa las rentas salariales. Estos sistemas podrían adaptarse a la realidad de América Latina (BID, 2021).

2.2.       Revisar los gastos tributarios.

Una forma efectiva de subir la recaudación sin tocar los tipos de gravamen es ensanchar las bases. En el Impuesto sobre beneficios societarios, las tasas en la región son casi cinco puntos más altas que en la OCDE (27% frente al 22,6%) y sin embargo los ingresos son prácticamente los mismos, el 3% del PIB, debido a las bases más pequeñas en la región (BID, 2021). Tomados en su conjunto, los gastos tributarios en ALC equivalen a cerca del 3,9% del PIB. Los gastos fiscales no sólo son distorsivos y favorecen algunas actividades en detrimento de otras; también tienen un impacto negativo en la redistribución de la renta, debido a su naturaleza generalmente regresiva (BID, 2021). Por añadidura, raramente los beneficios fiscales cuentan con análisis de coste-beneficio que los justifique, y el nivel de transparencia sobre los mismos es bajo.

2.3.       La mejora del control fiscal

Si la brecha de recaudación se debe en buena medida a la informalidad y a la baja moral fiscal, las administraciones tributarias tienen ante sí el reto de apalancarse en las nuevas tecnologías para mejorar el control fiscal. No se trata de que las AATT de ALC estén rezagadas en el uso de tecnologías; al contrario, un gran número de ellas están a nivel puntero en el uso de la tecnología, incluso liderando a nivel mundial la adopción de servicios y tecnologías, como la factura electrónica, que facilitan el control fiscal y el cumplimiento de las obligaciones por los contribuyentes; y que promueven no solo una mayor eficacia, sino mejorías de eficiencia que reducen el costo de la transacción tributaria. De acuerdo con la International Survey on Revenue Administration (ISORA), el avance que muestran en digitalización es comparable o incluso superior a las de otros países de ingreso medio-alto, en aspectos como la declaración electrónica, el pago a través de medios digitales y la factura electrónica. Las carencias estarían, más bien, en el desarrollo de soluciones digitales más profundas e integrales, limitándose los sistemas instalados a cumplir funcionalidades básicas. Por ello, las administraciones tributarias de la región tienen niveles de cobertura de los procesos de asistencia y fiscalización tan bajos que no resuelven los altos niveles de evasión tributaria que padecen.

2.4.       Fiscalidad de la Economía Digital

Todo indica que el G20 llegará a una solución de consenso en julio de 2021 para reformar el sistema tributario internacional actual, tras la retirada de la excepción de “puerto seguro” por parte de EEUU, lo que desencadenará reformas en el impuesto de sociedades, tanto dentro de la legislación nacional como materializada en acuerdos internacionales. Las estimaciones del impacto recaudatorio de estas medidas son todavía muy inconcretas. La OCDE  ha calculado que la recaudación adicional por el Pilar 1 (atribuir bases a países de mercado sin Establecimiento Permanente físico) ascenderá a un monto entre 5.000 y 12.000 millones de USD por año para todo el mundo. No es un monto especialmente significativo para ALC, pero mejora sustancialmente la situación actual en que la recaudación por este importe es cero. Un poco más productivo puede ser el Pilar 2 (un impuesto mínimo a nivel mundial, Globe), que podría llegar a aportar 42.000 y 70.000 millones de USD anuales, pero esto es para todo el mundo, incluyendo países capitalistas y países de mercado (OCDE, 2020, p. 28).

Más allá del impuesto sobre la renta societaria, el sistema fiscal tiene que adaptarse a la digitalización de la economía. Esto es especialmente importante en el IVA, donde las entregas de bienes y prestaciones de servicios remotas no siempre tributan efectivamente, pese a que existe un consenso internacional en torno al principio de tributación en destino. Faltan definiciones precisas en las leyes para ver cuándo ese consumo se entiende realizado en el país y mecanismos eficaces para posibilitar la tributación correcta de empresarios que no están establecidos en el ámbito territorial. La OCDE, el Banco Mundial, el CIAT y el BID han creado un conjunto de herramientas “toolkit” para ayudar a los países de ALC a nivelar el terreno de juego y hacer que los sujetos de la economía digital contribuyan con equidad respecto de los comerciantes de la economía tradicional o analógica. Las estimaciones de recaudación adicional varían. Los ingresos perdidos en la región por el auge del comercio electrónico podrían alcanzar los 3.000 millones de dólares al año (González & Pineda, 2021). Jiménez y Podestá han evaluado los ingresos por IVA digital en la región, estimando unos ingresos tributarios por este concepto que se ubican entre USD 20 y USD 120 millones anuales por país, según el tamaño de la economía digital de cada uno de ellos, lo que equivale a un valor entre 0,02% y 0,04% del PIB.

Este proceso para poner al día el IVA con las tecnologías emergentes se ha realizado ya en más de 70 países en todo el mundo. En el comercio electrónico, las recomendaciones de la OCDE para la recaudación efectiva del IVA sobre las ventas en línea de bienes, servicios y productos digitales, significan una reforma del IVA importante del impuesto que, además de generar ingresos considerables, minimizará las distorsiones competitivas entre los comerciantes en línea y las empresas tradicionales, una necesidad incluso más importante tras la pandemia del COVID-19 y el aumento resultante en las compras en línea y el aumento de la demanda de productos digitales y servicios en línea. El Toolkit contiene también orientaciones para diseñar e implementar una respuesta adecuada en el IVA para el fenómeno de la economía compartida (Uber, Airbnb) y de las prestaciones de servicios ocasionales de la gig economy.

2.5.       Criptoactivos

Un fenómeno reciente y pujante es el del dinero digital alternativo, tipo Bitcoin, porque la capitalización de mercado de las monedas virtuales ha aumentado hasta llegar a más de 1,8 billones de dólares estadounidenses al 1 de abril de 2021 (OCDE, 2021). Este sistema financiero paralelo y no supervisado va a plantear crecientes problemas fiscales, incluyendo tal vez riesgos macrofiscales de un sistema financiero paralelo sin regulación ni supervisión. Desde el punto de vista tributario, los riesgos están en que las actividades relacionadas con estos activos no están recogidas en las leyes fiscales, y por ende el nivel de cumplimiento es mínimo o inexistente; además, los criptoactivos ayudan por su opacidad a la evasión fiscal y a la ocultación de las rentas de delitos monetarios, al lavado de capitales, y a otros ilícitos. En este sentido, está surgiendo un agujero importante en el marco de transparencia e intercambio de información fiscal de la OCDE, como reconoce su Secretario General en el Informe a los Ministros de Hacienda y Gobernadores Bancos Centrales del G20 en abril de 2021 (OCDE, 2021) y se precisaría extender la cobertura de las reglas del Foro Global de Transparencia e Intercambio de Información a estas actividades, un reto nada sencillo porque muchos de los sujetos que intervienen es este mercado no tienen una vinculación clara con territorios concretos. Para asegurarse de que estos nuevos activos tributen en los países de residencia de sus propietarios, es preciso informar a las autoridades fiscales, para lo cual la OCDE trabaja para desarrollar un nuevo marco de información fiscal sobre criptoactivos para que los avances logrados en la transparencia fiscal y la eliminación del secreto bancario durante la última década no se vean socavados por nuevos activos.

2.6.       Fiscalidad y cambio climático

La progresiva transición hacia emisiones netas cero de gases de efecto invernadero a mediados de siglo es un objetivo ineludible para mitigar el cambio climático. El objetivo fue establecido en el Acuerdo de París (limitar el calentamiento global a 1,5 ° -2 ° C) y reducir a cero neto para 2050 las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI).

Los países van alineándose a ese objetivo mediante las contribuciones nacionalmente determinadas y medidas legislativas, incluso en el medio de la crisis del COVID-19. Para cumplir los objetivos, los gobiernos tienen que impulsar transformaciones fundamentales en el funcionamiento de la economía a través de paquetes de políticas climáticas específicas, incluyendo la política fiscal, porque es una forma eficaz de poner un precio en las emisiones de gases de efecto invernadero. Existen, al respecto, dos mecanismos básicos para poner precio a las emisiones de GEI, a saber: impuestos, ya sea a las emisiones de CO2, por ejemplo en centrales energéticas, ya sea como impuestos especiales sobre el combustible,  o, alternativa o complementariamente un sistema de comercio de derechos de emisión. Además de su eficacia como medida climática, la fijación de precios en cualquiera de estas formas genera ingresos significativos, aunque en la actualidad los precios están muy por debajo de los niveles requeridos para impulsar la descarbonización y prevenir un cambio climático peligroso (OCDE, 2021).

Según la OCDE, el 55% de las emisiones de CO2 relacionadas con la energía no pagan ningún precio en las economías avanzadas y emergentes en la actualidad. Las reglas de asignación de permisos gratuitos proporcionan una ventaja a las tecnologías intensivas en carbono y, aunque los precios están mejorando lentamente, los países del G20 y de la OCDE no están ni cerca de fijar un precio de emisiones de carbono con un punto de referencia adecuado. No sólo esto, la imposición de costes efectivos sobre las emisiones de carbono se debilita aún más por los subsidios a los combustibles fósiles. Entre los obstáculos subyacentes están los impactos adversos, reales e imaginarios, de la fijación de precios para los hogares vulnerables y las preocupaciones sobre la fuga de carbono y la competitividad de las empresas, por ejemplo en el sector transporte. Existen algunas recomendaciones internacionales para diseñar reformas de los subsidios a los combustibles fósiles (Elgouacem, 2020). Para los países de la región queda un amplio camino que recorrer, y es preciso monitorizar los desarrollos en foros internacionales. El G20 celebrará un Simposio Tributario sobre impuestos y medio ambiente en julio de 2021 para facilitar el diálogo político entre los mayores emisores de GEI sobre la fijación de precios de las emisiones, identificar las necesidades de reforma partiendo de los patrones actuales de fijación de precios, y proponer enfoques integrales para abordar las preocupaciones de la economía política.

2.7.       Fiscalidad y brecha de género

Las mujeres se han visto afectadas de manera desproporcionada por la crisis de COVID-19, experimentando caídas más pronunciadas en las horas trabajadas y en su participación en el mercado laboral en muchos países. Al mismo tiempo, la cantidad de trabajo no remunerado ha aumentado de manera desproporcionada para las mujeres. En este contexto, los sesgos implícitos en el sistema tributario, que pueden disuadir a las mujeres de ingresar en el mercado laboral, son particularmente importantes. Si bien las medidas de política tributaria desempeñan un papel crucial en el apoyo a las personas y las empresas para navegar la crisis y la recuperación, también será importante que los gobiernos incluyan el impacto de los impuestos sobre el género como una dimensión clave de la política en sus respuestas de política tributaria al COVID-19 (OCDE, 2021). 

2.8.       Cooperación administrativa e intercambio de información

Desde la refundación del Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información Fiscal en 2010, mucho se ha avanzado en la erradicación del secreto bancario, en la transparencia fiscal y cooperación internacional entre las administraciones tributarias. La mayoría de los países de la región son miembros del Foro Global y están sometiéndose a las revisiones entre pares para poder realizar intercambios a petición o incluso automáticos, una potente herramienta para luchar contra la evasión. En 2019, los países intercambiaron información automáticamente sobre 84 millones de cuentas financieras en todo el mundo, representativas de activos totales por 10 billones de euros. Al respecto, los procesos de implementación del Intercambio Automático de Información sobre Cuentas Financieras no están progresando de modo efectivo, sobre todo en América Central y el Caribe.

Reconociendo el relativamente lento progreso en la región, en noviembre de 2018 los Ministros de los países de América Latina se reunieron al margen de la reunión plenaria del Foro Global que tuvo lugar en Punta del Este, Uruguay, y firmaron una declaración conocida como Punta del Este estableciendo objetivos para implementar los estándares internacionales del Foro Global sobre transparencia fiscal e intercambio de información (EOI) para abordar la evasión fiscal transfronteriza, la corrupción y otros delitos financieros mediante una cooperación regional más estrecha y un uso más intenso de todas las herramientas de intercambio de información (EOI) disponibles, con el fin de disuadir, detectar y enjuiciar a los evasores fiscales. La Declaración tiene como objetivo garantizar que las jurisdicciones de la región puedan beneficiarse completa y rápidamente de la transparencia y el EOI con fines fiscales.

2.9.       BEPS

La época de efervescencia en torno a BEPS (2013-2020) tuvo una intensidad media en ALC. Un poco más de la mitad de los países de la región son miembros del Marco Inclusivo de la OCDE y se han sometido a revisiones sobre los estándares mínimos del Marco Inclusivo. En otros la incidencia es menor, por ejemplo en la participación del  esquema de intercambio de resoluciones administrativas individuales de la Acción 5 o el intercambio de informes país-por-país. Tampoco los países de la región han firmado mayoritariamente el Tratado Multilateral para implementar las medidas de BEPS que exigían reformas a los tratados vigentes.  

Lo que sí es innegable es que en todos los países existe la percepción de que es necesario incorporar las recetas de BEPS para prevenir la elusión fiscal agresiva por las multinacionales. Los informes de la OCDE sobre la implementación indican que esta es una vía que los países deberían seguir considerando. En términos de prevención de abuso de tratados, el Convenio Multilateral para Implementar Medidas Fiscales para prevenir la erosión de la base y la transferencia de beneficios (MLI) cubre más de 1.700 tratados fiscales bilaterales y 65 jurisdicciones han ratificado la MLI, que tiene 95 signatarios. Se han  realizado más de 35.000 intercambios sobre resoluciones fiscales anteriormente secretas. Se han establecido también más de 2.700 relaciones bilaterales para el intercambio de informes país por país, y casi 300 regímenes fiscales preferenciales que facilitan la elusión fiscal han sido modificados o abolidos en todo el mundo.

La futura aprobación del GloBe, un impuesto mínimo a nivel mundial contemplado en el Pilar 2 de la propuesta de la OCDE, va a cambiar la importancia de las medidas anti BEPS de primera generación, hasta el punto de que se conoce como BEPS 2.0.  Esta es otra tendencia que marcará las futuras reformas del Impuesto de Sociedades en ALC.

3.    Conclusiones

Con una caída de cinco puntos del PIB sólo en 2020 –mucho más grave que la de la crisis financiera global de 2009– y un incremento de la deuda pública de 14 puntos del PIB como promedio de la región, muchos países, especialmente aquellos donde hay menor margen para el endeudamiento y los que dependen de forma importante del turismo, van a tener que adoptar medidas tributarias para garantizar la sostenibilidad fiscal y prevenir una profundización en la crisis, particularmente si la situación de emergencia sanitaria se prolonga hacia 2022.

Las reformas de política tributaria no pueden basarse, con carácter general, en las tasas de gravamen porque ya son bastante elevadas y además las tasas altas presionan hacia la informalidad, algo que los gobiernos de ALC no pueden incentivar. Por el contrario, existe suficiente margen para ensanchar las bases imponibles, plagadas de exenciones y tratos favorables, bienintencionados pero generalmente ineficaces, cuando no regresivos. Adicionalmente, las AATT tienen la oportunidad de explotar la riquísima información proveniente de la factura electrónica mediante las tecnologías avanzadas y lograr con ello avances significativos en el cumplimiento voluntario y en la contención de la informalidad y el fraude fiscal. Además de estas dos grandes reservas de ingresos, las nuevas tendencias de la fiscalidad, especialmente en materia de digitalización de la economía, mitigación del cambio climático y prevención de la elusión por las multinacionales, ofrecen expectativas para un cierto volumen de recursos adicionales, que deberían coordinarse con paquetes holísticos de políticas encaminados a reducir la desigualdad, incrementar la resiliencia, la sostenibilidad y el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas.

4.    Bibliografía

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